半岛体育2025年中央一号文件在“强化耕地保护和质量提升”中强调分类有序做好耕地“非粮化”整改。2024年《中央办公厅 国务院办公厅关于加强耕地保护提升耕地质量完善占补平衡的意见》要求耕地“非粮化”“非农化”保护要充分调动各类主体保护耕地的积极性。在此大背景下，在西南地区调研发现，基层出现了“耕地上山”的现象半岛体育。为什么“非农化”“非粮化”的耕地会上山？
耕地“非粮化”“非农化”政策在基层转化为耕地图斑整治的刚性工作。2024年年底在西南某地区调研发现，图斑整治成为地方政府抓实耕地“非粮化”“非农化”的推进器。在基层，干部根据上级政府给的图斑定位落实耕地整治任务。基层干部认为这种任务具有“时间紧、任务重、涉及问题多”的特点。这些特点形塑了基层干部落实任务的行动逻辑，即“图斑拍到哪里就整治到哪里”，以至于图斑到哪里，耕地到哪里。
这套刚性行动逻辑遇到图斑符合实际的情况，还可以做通工作顺利落实半岛体育。例如在调研中，正好碰到西南某地乡镇政府，组织乡镇干部去落实耕地图斑整治工作。据乡镇干部介绍，前两天领导接到耕地图斑整治的通知，即一家木材小企业的晒场占用耕地被拍到，要求明天之前完成工作。但晒场涉及耕地的承包经营农户和企业老板双方的利益问题，这两天刚做通了企业老板的工作，今早准备组织乡镇干部去拆晒场。因为企业自己拆掉需要请人，请一个人要一两百的工费，小企业老板不愿意，所以乡镇为了加快进度完成任务，组织乡镇干部去拆，帮助企业降低成本，进而降低工作难度。但是相对而言，这算是容易的图斑整治工作，因为小企业确实占用了耕地，所以在具体工作中不亏损太大的成本，农户和企业都能够理解。总而言之，如果图斑整治工作都是符合实际的具体工作，大概率没有太大难度。
在基层，耕地图斑整治面临的大部分工作都是不符合具体情况的工作。因为卫星识别的图斑无法识别不符合实际的具体情况，同时又因为政策是自上而下的政治任务，在基层成为一刀切政策，使得耕地“非农化”、非粮化工作成为基层老大难任务。例如，在西南某地，耕地图斑整治工作在村庄社会体现为类似针对“某类树木”的清理工作。在西南一些退耕还林的地方就变成退林还耕的地方，等等。卫星拍摄的图斑拍到的是绿色林地，按照政策要求，必须清理这些树木。
清理树木成为老大难的问题在于：一是这些绿色林地里面，全是大石头，甚至是坟地，但是卫星拍摄只能拍到树木，拍不到树木下面的这些大石头或坟地。二是在农民眼里，这些旱地是由于土壤石化和水利不便，不宜耕种的土地，但是村民可以用这类土地种植一些树木、茶油果等经济作物。本地村民基本种植速成树，几年就可以有收成，而且这类经济作物不需要花费太多劳动力打理，只用每年过年回来花几天时间除草即可。村民种植树木迎合当地木材产业的生产需求，再加上平时外出务工的收入，就可以形成两份可观的收入。据当地村民介绍，一般一亩地种植80多棵，一年就可以收入5000多元，但很多村民家庭都不止一亩旱地，一般都有几亩地，多的甚至上十亩，这意味着几年之后就可以有几万元的收入。
但村干部直言，这其实不是关键，关键的是农民不理解，这样的石化地清理之后不能种粮食，为什么一定要清理？如果这些树木种在良田上，只要讲国家政策大势，农民都能理解。实际上，在西南地区，良田好地村民也不舍得种树，或者由中老年人种稻谷，保障一家人一年的生活，或者流转给邻居亲戚种，保证不被撂荒，想种的时候随时可以要回来种。类似的还有某地按照退耕还林在山坡上的松树半岛体育。村民认为松树生长周期较长，现在砍了退耕还林不就功亏一篑。无论是西南地区耕地整治的林地还是退耕还林的山坡地，关键问题在于，砍了之后意味着重新开荒，谁来开荒？即使有人开荒，这类石漠化地和坡地，在乡村人财物外流，乡村空心化的背景下，谁来种石漠化地和坡地？
如前所述，乡村干部首先是不积极作为，不自己给自己找事情。其次是面对图斑拍到的地方想办法做通工作，并配合上级部门落实谁来开荒和谁来种地的问题。如何落实，在基层，耕地图斑整治被进一步演化为类似土地平整项目、智慧蔬菜项目等涉及国家资源下沉的项目。在这个过程中，耕地“非农化”、非粮化政策演变成图斑到哪，这部分项目到哪，耕地到哪的实践逻辑。例如：
土地平整项目。在西南某地半岛体育，涉及耕地图斑整治的坡地，村干部先通过做村民的工作，征得村民同意清理树木之后，与村民协商，有土地平整项目的便开始上项目，没有项目的便由乡村两级动员资源清理树木，等待项目。例如，某村获得土地平整的项目，通过项目招标大户，招标的同时意味着把土地转租给大户。在此之前由村干部与村民协调好，即大户自己把耕地里面的大石头清理掉，农户免租金，一般耕地里面大石多，清理难度大的免三年，大石头少，清理难度小的免一年。按此方式，这个村顺利完成了一部分坡地的土地平整。
但对于村干部而言，最难的是那部分清理了树木，但是还没有项目落地的坡地。因为如果清理了农民的树木之后，只要来年荒着，农民就会按照原来的习惯重新种上树木，不免又要重新陷入做工作，清理树苗的循环中。如前所述，这类地对于农民而言是不宜和不便种植的耕地，种植粮食需要耗费大量劳动力且收成少，种植树木是最划算的选择。但是资源项目是有限的，往往没有项目的村庄是大多数，而且即使有项目落地的那部分耕地，引进的大户也不知道能够维持多久。
智慧蔬菜项目。在西南某镇调研，上级政府引入了一个类似智慧蔬菜理念的大型项目，借助项目落地，把大部分需要平整的土地转包给这个项目公司。类似前述按照清理难度大小决定免租金的年限。调研之时，项目已经在该镇落地，流转承包了邻近几个村连片且相对平坦的坡地，在山脚下搭起了蔬菜大棚。同时，路边堆了几个大石堆，都是从耕地里面清理出来的石头，但是一眼望去，更多的是大片没有被清理的耕地。
总之，耕地上山的基本逻辑就是借助国家资源下乡的相关项目，通过项目上山实现耕地上山。但是在此过程中，在西南地区某地调研发现，乡村不乏占用良田好地却烂尾的产业项目，由于过去项目落地获得的荣誉仍在，这类产业项目普遍出现了名实分离的现象。例如，西南某地万亩某某示范基地，大片良田靠国家的资源下沉勉强维持，实际上毫无收益，当地村民无不知晓，但这些产业项目仍然是当地宣传的名片。这样的反差使得村民更加无法理解耕地上山。由此，基层干部做工作越做越难，以至于苦不堪言，在此过程中国家下沉的资源大量流失。
整体来看，在中国的基层治理中，政策落地的过程也是基层干部发挥自主性，因地制宜地转化政策的过程。这个过程更是基层干部激活村民主体性，有效落实政策的过程。因此，在政策落实的行动体系中，如果缺乏了基层干部的自主性和村民的主体性，政策就难以转化为有效的行动体系。耕地保护政策的落地便是同样的道理，没有人比基层干部更了解基层半岛体育，也没有人比农民更懂土地。耕地保护的关键还在于基层干部落实政策的自主空间和激活农民的主体性。从这个意义上来讲，没有基层干部自主性和没有农民主体性的耕地保护政策，在基层就极其容易变成成本极高却质量极低的耕地保护行动。
